El directivo público (I): ¿profesional o político?

        En el modelo actual español que preside el empleo de las Administraciones públicas estamos acostumbrados a hablar en genérico de funcionarios, pero la realidad es que en el contexto legalmente establecido nos encontramos con una diversidad de empleados públicos sometidos a una compleja y diversa regulación y régimen jurídico.

       Cierto es que los funcionarios públicos constituyen el régimen general porque así lo ha querido mantener nuestra Constitución Española de 1978, haciendo caso omiso a las voces de laboralistas que no concebían –ni lo hacen actualmente- que se mantenga esta configuración jurídica de índole administrativa. Eso sí, la posibilidad de disponer de personal sujeto al régimen laboral está igualmente reconocida aunque lo sea exclusivamente en los casos que lo permita el legislador ordinario, en cuyo caso estarán sometidos al estatuto propio de los trabajadores, aun cuando lo sea con las matizaciones propias que exige la legislación de la función pública. Pero aclaremos, porque así lo hizo nuestro Tribunal Constitucional y lo han ratificado diversos pronunciamientos de la justicia ordinaria, esta dualidad de regímenes en modo alguno supone que exista una indiferencia en la cobertura de puestos como funcionarios y laborales. El régimen general excluye al específico laboral, únicamente posible –como se ha indicado- para los casos que se permita por ley. En definitiva, o el puesto es catalogado como funcionario o lo es laboral, pero lo de configurarse para su provisión como indistinta es una estipulación que cabe calificarla como nula de pleno derecho (así lo han declarado sucesivos pronunciamientos judiciales).

         El modelo de empleados públicos se completa, además, con el denominado personal eventual, que ni son funcionarios ni laborales, sino un colectivo sometido a un nombramiento administrativo que, excepcionalmente, puede incorporarse a la Administración sin cumplir esas exigencias generales de hacerlo mediante procedimientos selectivos en el que, además de la publicidad, se tenga en cuenta los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Un personal que mantiene un claro matiz político, por aquello de su vinculación a los cargos de esta índole, bien mediante tareas de asistencia o bien mediante funciones de asesoramiento que, en lógica congruencia con el carácter que marca su esencia, no puede entenderse que se pueda convenir una relación de este tipo para desempeñar funciones de dirección o gestión que requieren una autonomía de acción que queda reservada a los empleados públicos profesionales, sean funcionarios o laborales.

        Con todo, lo excepcional de esta vinculación no es óbice para el uso y abuso de quienes dirigen muchas Administraciones públicas, donde sorpresivamente se acude a esta relación para realizar tareas tales como conductores, secretarios administrativos o de índole similar, politizando cuanto se ha podido el sistema en el entorno y cercanía de la cúspide gubernativa.

      Pero el elenco de figuras que mantienen su relación con las Administraciones Públicas no se cierra con lo hasta ahora dicho. directivo1El Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, y en el texto refundido de 2017, se ha ampliado el espectro para reconocer un nuevo colectivo, el denominado personal directivo profesional, al que ahora me voy a referir desde la vertiente general, para centrarme en un próximo post en el ámbito universitario y referirme así, especialmente, a la figura de Gerente, por aquello de que puede mantener sintonía con esta regulación, eso sí con la configuración propia que le otorga la legislación autonómica universitaria.

         Efectivamente, el Estatuto Básico supuso un punto de inflexión relevante de cara a propiciar una profesionalización de la Administración pública, conviniendo unas premisas legales en la que destaca unos principios básicos referidos al personal que desarrolla funciones directivas profesionales, designados con arreglo al mérito y capacidad y a criterios de idoneidad en procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia, sujeto a evaluación con arreglo a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. El vínculo, cuando se convenga como laboral lo será bajo la relación de carácter especial de alta dirección. En fin, las condiciones de empleo de este personal no recibe la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos que comprende el Estatuto.

          En el ámbito de la Administración General del Estado, la Ley 3/2015 que regula el ejercicio del alto cargo de la misma, convino que el nombramiento de este personal debía hacerse entre personas idóneas de acuerdo con la legislación específica en cada caso, entendiendo por idoneidad la concurrencia de tres características: honorabilidad, debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que se vaya a desempeñar. Para añadir respecto a la formación y a la experiencia que deben valorarse teniendo en cuenta los “conocimientos académicos adquiridos”, sin que se exija titulación universitaria, y la “naturaleza, complejidad y nivel de responsabilidad de los puestos desempeñados, que guarden relación con el contenido y funciones del puesto para el que se le nombra”.

      Finalmente, la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, incide en las exigencias de nombramiento atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, que luego concreta con mayor precisión en el caso de cada figura de la estructura interna de los Ministerios.

       Mas la realidad de lo que acontece es bien distinta a lo que marca la letra y el espíritu de la norma, por aquello de que se busca tergiversar el mecanismo de selección, utilizando para ello fórmulas jurídicas de adscripción temporal (como las comisiones de servicios) o por la vía de libre designación a fin de acercar a la posición directiva a personal de absoluta confianza. No digamos nada en otros ámbitos donde se carece de cualquier previsión legal autonómica que exija cumplir un mecanismo objetivo de selección entre los que conformen esa idoneidad profesional que debería ser la única exigencia buscada. Baste acudir a las informaciones que suministran los medios de comunicación y comprobar cómo funciona el conocido spoll system, esto es, el botín propicio para quien gana las elecciones. La OCDE no está ajena a esta circunstancia, advirtiendo que en España existe una excesiva rotación en puestos directivos derivada de los cambios políticos, así como una estrecha conexión entre la política y los puestos directivos.

directivo3

       Se deduce de esta forma la conveniencia de dotar a esta figura de un complementario marco normativo que busque la profesionalización de la función directiva en las Administraciones públicas, deshaciendo ese uso desmedido de la clientela política. Si acudimos a nuestro entorno europeo nos damos cuenta que se están produciendo reformas institucionales para profesionalizar la dirección pública, partiendo de una premisa clara y contundente cual es la distinguir entre los órganos de selección y los de designación de los directivos.

          Para muestra basta un botón. En Portugal, la grave crisis financiera iniciada en 2008 obligó a la adopción de medidas de envergadura. En lo que ahora nos interesa, conociendo el sistema endogámico y clientelar que se advertía respecto a los directivos públicos, se creó en 2011 la denominada Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública, una entidad independiente que tiene por misión, como su propio nombre indica, reclutar y seleccionar los candidatos de la dirección superior de la Administración estatal portuguesa y de los puestos directivos de las empresas públicas, con arreglo a los criterios de mérito, equidad y transparencia.

          El mecanismo de actuación es tan sencillo como elocuente. Tras concluir el proceso de selección, eleva una propuesta con tres candidatos al órgano de designación, y el candidato que obtenga el cargo dispondrá de un período de desempeño de cinco años. En la designación se obliga a firmar al afectado lo que se denomina la carta de missao, esto es, un compromiso de gestión en el que quedan definidos los objetivos, debidamente cuantificados y calendarizados, que el candidato designado debe aceptar.

       En lo atinente a los dirigentes de las empresas públicas, el sistema difiere del anterior, de modo que la Comisión no selecciona, sino que desempeña un papel de evaluadora, con carácter no vinculante, de la idoneidad del candidato presentado por el órgano de designación al perfil del puesto convocado.

      No falta en nuestro país voces que se alzan pretendiendo que se instaure un mecanismo similar. Una propuesta digna de estudio es la presentada por Fedeca, la asociación de carácter sindical que reúne a los colectivos de funcionarios de los cuerpos superiores de la Administración General del Estado.

         Podría convenir, en esta misma línea, que si se quiere aumentar la eficacia de la Administración, y seguir un verdadero sentir de lo que es y supone la transparencia en la gestión, debería exigirse una efectiva profesionalización de los directivos públicos, garantía de la autonomía necesaria entre la política y la gestión administrativa. Para ello, marcar los mecanismos de selección objetiva -respecto a lo que debe exigirse y quién debe valorarlo- se convierte en un paso previo ineludible. No basta, pues, con lo superficial de lo indicado en las normas (la letra), se precisa una verdadera voluntad de quererlo (atendiendo al espíritu de lo buscado por el legislador). Así me parece que debería funcionar el sistema democrático, y una Administración pública que sirva con objetividad los intereses generales, como proclama nuestra Constitución Española.

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